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2012-05-08 | Noticias de Chile

Propuestas para construir un sistema tributario democrático

Por : Francisco Saffie en Opinión


Durante un mes el abogado Francisco Saffie ha examinado para los lectores de CIPER los principales defectos de nuestro sistema tributario, enfatizando los importantes asuntos que están en juego en la reforma que ha anunciado el Presidente Piñera.

El debate tributario es tal vez la discusión pública más importante y delicada que ocurrirá este año, pues pone frente a frente el dinero acumulado por los más ricos y las reformas que permiten construir un país menos desigual. Pero Saffie muestra que no se trata solo de recursos. La forma en que construimos el sistema tributario está muy ligada a la forma en que nos relacionamos como ciudadanos y como comunidad. En este texto final Saffie hace una serie de propuestas que apuntan a terminar con un modelo “que genera más y más desigualdad económica, la consolida, permite heredarla, y además ha permitido que grupos privilegiados gocen de un poder político injustificado”. CIPER invita a sus lectores a releer esta serie y a interiorizarse en un tema que aunque a veces resulta árido, requiere de ciudadanos atentos.

Ver columnas anteriores:
-“Cómo la reforma de Piñera profundizará los problemas de justicia y no recaudará más impuestos”.
-“Por qué no basta con subir los impuestos a las empresas”.
-La falsa idea de que eludir tributos es legítimo.
-Cómo se manejan las cifras para hacernos creer que la carga tributaria es alta.
-En Chile los pobres financian la agenda social de los pobres: ¿Es justo?.
-El error de creer que el impuesto es un robo o es una multa al rico por ser rico.
-¿No sería bueno que las empresas empezaran a pagar impuestos?.
Ver Glosario de términos tributarios
Para cerrar esta serie de columnas me gustaría, a modo de resumen, destacar algunas conclusiones. Posteriormente, y para continuar con el debate, quiero sugerir algunas posibles modificaciones que una verdadera reforma al sistema tributario chileno (y no un perfeccionamiento) debería tener en consideración una vez que los impuestos son entendidos desde la perspectiva que se ha defendido en esta serie.

Algunas conclusiones

Una de las ideas centrales que ha estado presente en todas las columnas de esta serie es que los impuestos no son simples medios para obtener recaudación fiscal. Una de las consecuencias de tener impuestos es la obtención de recursos fiscales, pero esa no es una característica que los distingue de otras formas de obtener coactivamente recursos públicos. Que sean pagos obligatorios tampoco los distingue de otros pagos privados (como bien sabemos en Chile con las AFPs e ISAPREs). Los impuestos, a diferencia de los precios y multas (que también pueden servir para obtener recursos fiscales), dan cuenta de la capacidad contributiva de los ciudadanos. Un sistema tributario debería ser capaz de dar cuenta de una concepción de justicia que nos define como comunidad política, para luego determinar la forma en que cada uno de nosotros ha de contribuir a los fines comunes.

“Chile necesita una reforma tributaria que termine con un sistema que genera más y más desigualdad económica, la consolida, permite heredarla, y además ha permitido en el tiempo que ciertos grupos privilegiados gocen de un poder político injustificado”.
En este sentido, los impuestos traen escondida una promesa: la de la fraternidad. Los impuestos intentan mostrar que nuestro bienestar depende del bienestar de los demás. Pero como esto no es algo evidente y como todos tendemos a comportarnos de manera egoísta, los impuestos tienen –además de una función económica– la función simbólica de recordarnos nuestra dependencia de otros.

Hoy en Chile tenemos un sistema que parte del punto de vista equivocado: entiende que los impuestos son un robo y por eso se los trata de justificar como precios (como un mal necesario), o se intenta disminuirlos porque son un costo, o se busca crear nuevos por el “bien” que lograrían (como se logra un bien al multar al que contamina). Las modificaciones al sistema tributario que se han propuesto hasta ahora dan cuenta de esta confusión.

Lo que es peor, tras estas confusiones se intenta justificar un sistema neoliberal en que todas las necesidades son privatizadas y lo único que prima es la eficiencia, incluso sobre la justicia. Un sistema en que los pobres financian la “agenda social” de los pobres. Un sistema en el que aquellos que tienen más contribuyen menos. Un sistema en que se consolida la herencia del privilegio.

Cuando el diseño de los impuestos es entendido con el criterio de quien está a cargo de la caja de una empresa, pasa desapercibido uno de los problemas que ha traído el sistema tributario chileno: nos hemos dejado de entender como ciudadanos. En cambio, se ha institucionalizado el estado de naturaleza que el Estado prometía evitar y cada uno lucha contra el otro por escamotear el producto social. Esto es, para pesar de algunos, lo que está detrás de la defensa de la elusión tributaria y de las “sociedades de inversión”. Esto es lo que la legislación vigente busca promover.

Si lo que el sistema realmente busca fomentar es el crecimiento económico y la eficiencia del Estado, no es necesario descartar y olvidarse de la justicia. Por el contrario, estoy seguro que si hacemos un esfuerzo podemos encontrar mecanismos institucionales que permitan compatibilizar estos fines.

El sistema no será perfecto, pero si tiene en cuenta nuestras condiciones de vida y nuestras relaciones sociales, podremos recuperar el ideal democrático que subyace en estas instituciones. Para eso necesitamos recuperar ideas, opiniones y conceptos y volver a hacerlos nuestros.

A la hora de proponer una reforma tributaria, entonces, habrá que tener en consideración los criterios de justicia (la equidad) de que hemos hablado y algunos datos y cifras económicas que nos permitan proponer una reforma, en lo inmediato, viable (la eficiencia).

Sólo una vez que hayamos definido el esquema tributario capaz de dar cuenta de estas ideas, podremos poner los números que tanto gustan a aquellos que ven en la economía una “ciencia”. Sólo entonces volveremos a ver la pertinencia de las preguntas de los economistas. Por el contrario, el hecho de que esas sean hoy nuestras únicas preguntas nos muestran algo problemático del contexto en que estamos.

Por todo ello no basta, como algunos han sugerido, con preguntarse “si el gobierno quiere recaudar más y cuánto” porque eso supone, tanto si suben o bajan los impuestos, mantener los principios de la estructura vigente (eso es proponer un perfeccionamiento o mantener el sistema). Hoy se hace imperioso volver a discutir sobre el contexto en que los impuestos cumplen su función.

“El actual sistema tributario no es un sistema democrático en que todos somos tratados como ciudadanos. Hacia eso deberíamos encaminarnos”.
Lo que hoy necesitamos es discutir los principios en que se funda el sistema tributario que queremos. Sólo mediante esa discusión podremos ver realmente el tipo de sociedad que nuestros políticos dicen estar representando. Una vez que comienza esa discusión, veremos que el “para qué y el cómo”, que tanto se exige como justificación de una reforma tributaria, serán evidentes y estarán justificados como corresponde: no por el dinero que se tenga sino por la concepción de país que se quiere construir. Sólo cuando definimos eso, podemos saber si tenemos o no suficiente dinero, o qué necesitamos hacer para lograr esos fines.

Como he buscado mostrar en esta serie, creer que el sistema tributario puede diseñarse exclusivamente desde una perspectiva técnica es un caso más de falsa conciencia. Es esta la ideología de la que tenemos que estar atentos, la que nos impide ver la realidad, la que anuncia que con la eliminación o reducción de impuestos “todos estaremos mejor”.

Hacia una reforma tributaria para ciudadanos.

Proponer en este espacio una reforma tributaria con el detalle técnico que eso supone sería no sólo imposible sino además un despropósito. Sin embargo, sí es posible dar algunos lineamientos sobre los que tal reforma debería construirse en base a lo que se ha planteado en esta serie de columnas. En otras palabras, para empezar a mirar desde donde deberíamos hacerlo.

- El impuesto a la renta

En el sistema tributario chileno, el impuesto a la renta debería tender a ser el impuesto que con mayor claridad refleje nuestra decisión política de cómo el mercado ha de ser funcional a nuestros intereses comunes. Aquí es necesario terminar con los privilegios y empezar a conjugar igualdad y libertad. Para lograr esto se requiere que el impuesto a la renta deje de ser entendido como un “desincentivo” o una “multa”.

Lo que nos debería ocupar es cómo darle forma a la idea de capacidad contributiva. Esto está estrechamente ligado con la idea de justicia vertical que el sistema hoy no tiene. Después de eso será necesario revisar la equidad horizontal examinando o eliminando una serie de beneficios que buscan privilegiar ciertas actividades económicas: el mercado de capitales, la inversión a través de fondos de inversión privados que no pagan impuestos, las rentas presuntas, las exenciones en general, entre muchas otras. (Los conceptos de justicia vertical y horizontal fueron explicados en la columna “En Chile los pobres financian la agenda social de los pobres: ¿Es justo?”)

“Tampoco es una buena metodología concentrarse exclusivamente en financiar aquello en que se quiere gastar. Estas son cuestiones importantes, […] que requieren ser planteadas en un nuevo contexto: uno en que los impuestos no son meros instrumentos de recaudación.”
Así, la reforma tributaria debería contemplar un sistema en que se distinga la tributación de las empresas y sus dueños. Esto terminaría con el sistema creado en torno al Fondo de Utilidades Tributarias, el famoso FUT. Si se decide aplicar impuestos sobre el FUT acumulado en las sociedades, será necesario estudiar la posibilidad de crear un impuesto al patrimonio de las sociedades.

Un impuesto a las empresas que no sea un crédito contra los impuestos de sus dueños es el primer paso. Las sociedades anónimas abiertas y las sociedades de personas productivas tributarían bajo este régimen. Las sociedades creadas exclusivamente con fines tributarios, vale decir, para evitar el pago de impuestos, deberían ser “transparentes” para sus dueños, quienes tributarían sobre base devengada (es decir, pagarán impuestos por las utilidades que obtuvieron sus compañías, no por las utilidades que ellos retiraron, como ocurre ahora).

Un sistema como el propuesto no generaría problemas para el financiamiento de las empresas ni de doble tributación.

Además, debería eliminarse todo tratamiento privilegiado en materia tributaria para los PYME.

El impuesto debería seguir aplicándose con tasas progresivas. La base imponible tendría que revisarse según las modificaciones propuestas.

- Interpretación y aplicación del derecho tributario

En caso que se decida modificar el sistema tributario vigente (sin importar el contenido del cambio) o incluso de seguir el sistema como está hoy, se requiere con urgencia modificar la forma en que el derecho tributario es interpretado y aplicado por el SII y los tribunales de justicia.

Hay quienes creen que para esto se requiere una norma especial que autorice a interpretar el derecho tributario de forma substantiva. Sin embargo, para esto no se necesita una norma especial. Basta con que el SII ejerza las facultades administrativas que le reconoce el Código Tributario vigente, dictando oficios interpretando la ley y ejerciendo sus facultades fiscalizadoras. Lo que sí se necesita es más y mejor trabajo de parte de quienes conocen el derecho tributario para desarrollar la doctrina. De esta forma tendremos claridad respecto de conceptos y elementos que servirán para la aplicación del derecho tributario.

- El IVA

En el caso del IVA será necesario revisar los hechos gravados con este impuesto.

Al mismo tiempo, esto supone revisar los tratamientos privilegiados vigentes o de incluir nuevas exenciones (como a los alimentos de primera necesidad). Hoy por ejemplo, parece que no se justifica ningún tratamiento privilegiado a la industria de la construcción; esto implica eliminar las exenciones vigentes y gravar la intermediación de las inmobiliarias en ventas de inmuebles nuevos.

La tasa del impuesto debería seguir siendo proporcional.

- El impuesto a las herencias

“Los impuestos tienen, además de una función económica, la función simbólica de recordarnos nuestra dependencia de otros.”
El impuesto más importante en términos de justicia es el impuesto a las herencias y, lamentablemente, es el impuesto que menos se paga en Chile porque es el que más se evade. Para esto existen muchos mecanismos “legales” que buscan “traspasar las herencias en vida”.

Este es un tema complejo porque es, quizás, el que más requiere que cambiemos nuestra mirada para dejar de entender que el futuro de nuestras familias es exclusiva responsabilidad de los padres. En el sistema político-económico en que vivimos hoy, esto parece casi imposible.

Lo más urgente es asegurar que este impuesto se mantendrá. Luego, habrá que revisar mecanismos que terminen con prácticas tendientes a evitar su pago. Aquí la interpretación y aplicación de la ley son esenciales, porque las transacciones comerciales entre las familias tendrán que ser revisadas a la luz del propósito del impuesto a las herencias: moderar los efectos de la herencia del privilegio.

- Contribuciones de bienes raíces

Este tributo es uno de aquellos que necesita ser revisado con urgencia y, por el contrario, es el que menos se ha discutido.

Las contribuciones de bienes raíces en Chile ya no dan cuenta de la capacidad contributiva de aquellos que deben pagarlas. En la forma en que existe hoy, se trata de una extraña combinación entre un impuesto a la utilidad derivada del uso de un inmueble y una tasa por servicios municipales.

Además existen beneficios para las empresas que implican que éstas no paguen contribuciones mientras todas las personas naturales están obligadas a hacerlo (incluso los jubilados, dueños de un inmueble, con sus diminutas pensiones). Otro beneficio más en un sistema que privilegia a quienes no debería.

- Los llamados “impuestos verdes”

Una de las consecuencias del cambio de perspectiva por el que se ha abogado en estas columnas supone dejar de llamar impuestos a los mal llamados impuestos verdes.

Este es uno de los ejemplos en que mejor se ve la diferencia entre un impuesto y otro tipo de pago compulsivo que implica recaudación fiscal. Y esto porque estos pagos no son sino precios o multas. Serán precios que se pagan al fisco por el derecho a explotar ciertas actividades o multas por generar daños (contaminación ambiental). Lo mismo se aplica respecto de los “impuestos” al tabaco o al alcohol.

La correcta concepción de estos pagos requerirá que su justificación e institucionalización responda a criterios distintos de la capacidad de contribuir.

“El impuesto más importante en términos de justicia es el impuesto a las herencias y, lamentablemente, es el impuesto que más se evade. Para esto existen muchos mecanismos “legales” que buscan “traspasar las herencias en vida”.
Las modificaciones que se necesitan son muchas y se hace cada vez más urgente una discusión profunda sobre el sistema tributario que nos queremos dar. Una discusión que no se concentre en proveer un falso “alivio a la clase media” que significa dejar de pagar los pocos impuestos que pagan hoy. Las disminuciones de impuestos, como siempre ha ocurrido, sólo benefician a los que más tienen.

Chile necesita una reforma tributaria que termine de una vez por todas con un sistema que genera más y más desigualdad económica, la consolida, permite heredarla, y además ha permitido en el tiempo que ciertos grupos privilegiados gocen de un poder político injustificado. Este no es un sistema democrático en que todos somos tratados como ciudadanos, cuando es hacia eso que deberíamos encaminarnos.

Cuando se discute sobre una posible reforma tributaria, como espero haya mostrado esta serie, no basta con mirar las cifras macroeconómicas para justificar nuestras posiciones políticas. Porque eso sólo traerá más “perfeccionamientos” y menos reformas. Tampoco es una buena metodología concentrarse exclusivamente en financiar aquello en que se quiere gastar. Estas son cuestiones importantes, no cabe duda, pero que requieren ser planteadas en un nuevo contexto: uno en que los impuestos no son meros instrumentos de recaudación.

Así, la discusión tributaria ha de mirar, necesariamente, a la justicia distributiva en general. Atender a cuestiones de gasto y su financiamiento van de la mano, pero lo que tendemos a olvidar en Chile es que es importante ver la forma en que se recauda: tras esta hay decisiones políticas que afectan nuestra comprensión social de conceptos fundamentales para nuestra vida política tales como la propiedad, la ciudadanía y la justicia. Si lo que queremos es vivir en una sociedad en que todos tengamos espacio, libertad y propiedad parece que la solución no pasa por dejar todo entregado al mercado y competir unos con otros por lograr esos ideales. Más bien, deberíamos preocuparnos de lograr esos fines con conceptos políticos y económicos en los que el valor de la vida en comunidad entrara en la ecuación. Un sistema tributario basado en la fraternidad que incluya los dos primeros pasos de la trinidad moderna: la libertad y la igualdad. En un sistema tal, la contribución que hace cada uno no ha de ser entendida como robo o trabajo para otros, sino como aquello que hace posible nuestras instituciones. Si Chile quiere llegar al desarrollo requiere hacer de esa una empresa común. Eso es lo que esta en riesgo hoy cuando la lucha del mercado se comienza a replicar en nuestras instituciones políticas.

Publicado: 23.04.2012

Alejandro Micco sobre Reforma Tributaria: “El 1% más rico de los contribuyentes se lleva US$ 300 millones”
“El 1% más rico de los contribuyentes se va a llevar 300 millones de dólares”, señaló el ex asesor Andrés Velasco y académico de la Universidad de Chile, en relación al dinero que deja de percibir el fisco (US$ 540 millones estimados) por la disminución al impuesto a las personas, planteada en la propuesta de reforma tributaria del gobierno.
Por El Mostrador Mercados




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